In Zeiten von Corona und den dazugehörigen Diskussionen um Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen ist fast untergegangen, dass Leipzig seit dem 12. April eine neue Polizeiverordnung hat. Diese gilt vorläufig bis zum 11. Mai 2020, bis die Kommunale Rechtsaufsicht ihr abschießendes OK gegeben hat, was jedoch nur eine Formsache sein sollte.
Bei kommunalen Polizeiverordnungen handelt es sich um „Rechtsverordnungen, die Gebots- und Verbotsnormen enthalten, die der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dienen“ (Elzermann/Schwier 2014:56). Kommunale Polizeiverordnungen gelten dabei nur für den Bereich der jeweiligen Kommune und beinhalten Regelungen die über allgemeine Gesetze, wie z. B. das Strafgesetzbuch (StGB), hinausgehen und eigentlich den regional unterschiedlichen Notwendigkeiten angepasst sein sollten.
Nicht alle Vorschriften aus Kommune X sind auch für Kommune Y sinnvoll und angemessen. Es bedarf also eines triftigen Grundes, weshalb bestimmte Bereiche geregelt werden müssen und andere nicht. Dabei bleibt festzuhalten, dass es keine Verpflichtung für Kommunen gibt, sich eine Polizeiverordnung zu geben. In der Tat haben die meisten sächsischen Kommunen keine, wie z. B. die Stadt Markkleeberg, für Großstädte sind solche Verordnungen jedoch üblich.
Eigentlich hätte die Leipziger Polizeiverordnung bereits im Januar 2020 durch den Stadtrat verabschiedet werden sollen. Da der erste Verwaltungsvorschlag aber auf so viel Widerstand seitens der Stadtratsfraktionen stieß, wurde der Punkt von der Tagesordnung abgesetzt und eine geänderte Vorlage im Februar im Leipziger Stadtrat beraten und verabschiedet. Bei einem Vergleich der ersten Fassung und der nun gültigen Polizeiverordnung kann man feststellen, dass sie sich ein bisschen verbessert hat, ohne aber den Gesamteindruck einer Verschärfung zu ändern.
Zwar sind in der neuen Polizeiverordnung weitestgehend alle neuen Regelungen enthalten, dafür wurden aber andere „schwierige“ Punkte aus der alten Verordnung gestrichen, die auch noch im ersten Entwurf enthalten waren. Dadurch erhält die Leipziger Polizeiverordnung in ihrem Gesamteindruck aber eine gewisse Beliebigkeit und die einzelnen Punkte wirken wie politische Manövriermasse („Stimmt der Verschärfung A zu, dann nehmen wir ein bisschen von B wieder zurück“), ohne dass erkenntlich wird, warum es die eine wie auch die andere Regelung für Leipzig braucht.
In der neuen Polizeiverordnung ist das Verbot des „aggressiven Bettelns“ (§ 4 Abs. 1 alte Polizeiverordnung) nicht mehr enthalten. Auch ist der Punkt weggefallen, dass im öffentlichen Raum nicht genächtigt werden darf (§ 2 Abs. 2 alte Polizeiverordnung). Weiterhin ist es aber verboten, in der Öffentlichkeit zu lagern:
„Auf öffentlichen Straßen oder in öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen ist es untersagt, zu lagern. Lagern ist das behelfsmäßige Einrichten an einer Stelle zum Zwecke der Unterkunft.“ (§ 3 Abs. 4 neue Polizeiverordnung).
Obdachlosigkeit bleibt also weiterhin in Leipzig untersagt, denn wann es sich um die Errichtung eines „Lagers“ handelt und wann nur ein einfaches Nächtigen vorliegt, bleibt eine Ermessensfrage der Ordnungsbehörden. In der Regel wird es sich bei Wohnungslosen um ein „Lagern“ handeln, da diese ihre Habseligkeiten mit sich führen.
Gestrichen wurde auch das Verbot der „Außenbeschallung“ mit Lautsprechern an Gebäuden (§12 Abs. 2 alte Polizeiverordnung). Im Prinzip hätte diese Regelung auch für die Musikbeschallung des Eingangsbereiches des Leipziger Hauptbahnhofes gegolten, bei der die Gäste der Stadt Leipzig mit klassischer Musik „Willkommen geheißen werden“ (offizielle Begründung) und als Nebeneffekt unliebsames „Klientel“ vertrieben wird. Mit der geänderten Polizeiverordnung besteht über die Rechtmäßigkeit dieser akustischen Vergrämung kein Zweifel mehr.
Eine ganze Reihe von Punkten wurde in die neue Polizeiverordnung aufgenommen, die allesamt schwierig in der konkreten Anwendung sind, da sie einen großen Interpretationsspielraum eröffnen. So ist es nunmehr untersagt:
„Anlagen, Anpflanzungen und Ausstattungen […] durch Sport und Sportspiele [zu] beschädig[en]“ (§ 9 Abs. 2 neue Polizeiverordnung).
Auf den ersten Blick wirkt diese Regelung sinnvoll. Problematisch wird es, wenn entschieden werden muss, ab wann eine Beschädigung vorliegt. Ist das Abbrechen eines Zweiges und das Treten in den Rasen beim Fußballspiel bereits eine Beschädigung von Anpflanzungen? Da beim Spielen in der Natur kleinere Beschädigungen nie zu vermeiden sind, handelt es sich bei diesem Verbot de facto um die Möglichkeit, bei Sportspielen im Park beliebig einzugreifen und diese zu untersagen.
Ein weiterer Punkt betrifft die Regelung, dass „die Entnahme von Wasser aus Trinkbrunnen […] nur in Mengen gestattet [ist], die zum sofortigen Verzehr geeignet und bestimmt sind“ (§ 5 Abs. 2 Satz 1 neue Polizeiverordnung).
Hier stellt sich die Frage, wie genau eine rechtskonforme „Entnahme von Wasser“ aussehen soll? Wenn man aus hygienischen Gründen nicht direkt mit dem Mund das Wasser entnehmen will, muss dieses irgendwie in ein Gefäß abgefüllt werden. In den seltensten Fällen führen Menschen Becher in der Öffentlichkeit mit sich. Der Normalfall wird ein Abfüllen in eine Trinkflasche sein. Dabei muss man sich aber im Klaren sein, dass man sich potentiell strafbar macht bzw. der Nachweis, dass man die abgefüllte Menge sofort verzehren wollte und nicht beabsichtigte, es mit sich zu führen, ungemein schwerfallen wird.
Im Grunde zielt die Verordnung allein darauf ab, zu verhindern, dass Bedürftige und Obdachlose sich kostenlos mit Wasser versorgen können, andernfalls hätte man auch einfach nur eine Entnahme zum gewerblichen Zweck untersagen können (§ 5 Abs. 2 Satz 2 neue Polizeiverordnung). Nebenbei: Auf einem Foto der Internetseite der Stadt Leipzig ist Oberbürgermeister Burkhard Jung zu sehen, wie er einen Becher mit Wasser aus einem Trinkbrunnen in die Kamera hält. Es ist zu hoffen, dass dieses Wasser unmittelbar nach dem Foto sofort verzehrt wurde. Andernfalls hätte Burkhard Jung nach neuem Recht eine Ordnungswidrigkeit begangen.
Für Missverständnisse aufgrund unterschiedlicher Begriffsbestimmungen kann auch § 5 Abs. 3 der neuen Polizeiverordnung sorgen. Hier ist zu lesen: „Das Baden von Menschen und Tieren in Springbrunnen, Wasserspielen und Wasserbecken ist nicht gestattet.“
Nun gibt es eine landläufige Vorstellung davon, was unter Baden zu verstehen ist und eine Vorstellung der Ordnungsbehörde der Stadt Leipzig. In einer Stellungnahme an den Stadtrat führt das Ordnungsamt aus:
„Unter Baden versteht man, das Eintauchen des Körpers (Vollbad) oder einzelner Körperteile (Teilbad) in das Wasser. […] Damit ist unter Baden das in der Sitzung des Fachausschusses skizzierte Durchschreiten des Wassers zu subsumieren.“
Man kann sich denken, dass diese unterschiedlichen Vorstellungen vom Baden in Zukunft zu Kontroversen führen werden, die mit einem für die/den Betroffene/n nicht nachvollziehbaren Bußgeld enden wird. Auch wird durch diese Regelung ein Stück Lebensqualität und öffentliches Leben aus der Innenstadt verbannt, wenn es in heißen Sommern verboten sein wird, dass Kinder und Erwachsene in Springbrunnen, die in ihrer Bauart dazu einladen, kurz ihre Füße hineinzutauchen.
Dies betrifft z. B. den Springbrunnen vor der Oper, den an der Grünfläche Ecke Petersstraße/ Thomasgasse (vor dem Geschäft „Hugendubel“), oder den Springbrunnen neben dem Bundesverwaltungsgericht. Sicherlich ist nicht bei allen Springbrunnen, aufgrund ihrer Bauart und aus denkmalschützerischer Sicht, ein Betreten wünschenswert, doch diese hätten einzeln aufgeführt werden können, anstatt ein generelles Verbot zu erlassen. Um Missverständnisse zu vermeiden, sollte der Stadt empfohlen werden, alle Springbrunnen einzuzäunen.
Eine weitere Bestimmung aus der neuen Polizeiverordnung ist noch unklarer hinsichtlich der Interpretation, ob der betreffende Sachverhalt eingetreten ist, oder nicht: „Werden Hunde in größeren Menschenansammlungen mitgeführt, sind sie mit einem Maulkorb zu versehen.“ (§ 20 Abs. 4)
Bereits bei einer ähnlich lautenden Verordnung der Stadt Chemnitz kam es zu Kontroversen bzgl. der Auslegung des Begriffs „Menschenansammlung“. Das Sächsische Oberverwaltungsgericht hat daraufhin in seinem Urteil vom 22. September 2010 (Az.: 3 C 15/09) definiert, was unter einer „Menschenansammlung“ zu verstehen ist:
„Es erschließt sich ohne Weiteres, dass ihr ein Verständnis zugrunde liegt, wonach dem Begriff der Menschenansammlung nicht bereits das Merkmal einer unüberschaubaren Größe innewohnt […]. Demgegenüber lässt die Formulierung […] erkennen, dass Ansammlungen geringerer Größe wie Klein- und Kleinstgruppen nicht erfasst werden. Nach Sinn und Zweck der Norm ist ferner klar, dass eine Menschendichte vorausgesetzt wird, in der typischerweise von nicht mit einem Maulkorb versehenen und nicht mit einer Leine gesicherten Hunden eine gesteigerte Gefahr ausgeht, weil ein Ausweichen nicht möglich ist. […]. Einer genaueren Festlegung, insbesondere der Normierung einer Mindestanzahl, bedarf es nicht.“ (Rn. 73, Urteil des Sächsischen OVG, Az.: 3 C 15/09)
Der Begriff der „Menschenansammlung“ bezieht sich somit anders als der Begriff „Menschenmenge“ nicht auf eine Anzahl von Menschen, sondern darauf, wie dicht sie zusammenstehen. Daraus ergibt sich eine in der Praxis kaum zu klärende Frage, ob die Voraussetzungen wirklich erfüllt sind. Die Einschätzung hierüber wird am Ende allein auf dem Empfinden der Ordnungsamtsangestellten beruhen.
Auch wird sich die Beweismittelerhebung extrem schwierig darstellen. Die Anfertigung einer Fotografie wird aufgrund fehlender Rechtsgrundlage, bzw. wegen des unvermeidlichen Erfassens unbeteiligter Dritter, nicht möglich sein. So bleibt allein die Aussage der/des Bediensteten des Ordnungsamtes.
Zusätzlich zu diesen Schwierigkeiten erfolgt aus dem Urteil des Sächsischen OVG ein weiterer zu klärender Sachverhalt:
„Das gilt umso mehr, wenn man […] den Begriff der den Maulkorbzwang auslösenden Menschenansammlung einschränkend dahin auslegt, dass er sich nicht schon auf einen zwar dichten, aber fließenden Menschenverkehr etwa in Fußgängerzonen oder auf Marktplätzen erstreckt, sondern erst solche Situationen erfasst, in denen es zu einer dichten stationären Ansammlung von Menschen kommt.“ (Rn. 76, Urteil des Sächsischen OVG, Az.: 3 C 15/09)
Damit wäre in der Praxis der Begriff der „Menschenansammlung“ auch noch von dem des „Menschenverkehrs“ zu unterscheiden. Dies ist insbesondere dahingehend relevant, da die Stadt Leipzig als mögliche Anlässe, bei denen der Maulkorbzwang Anwendung finden soll, den alljährlichen Weihnachtsmarkt anführt.
Hierbei handelt es sich ohne Zweifel um ein dichtes Gedränge, aber eben um ein sich in Bewegung befindliches Gedränge, somit um einen „Menschenverkehr“. Es sei denn, man rastet kurz an einem Glühweinstand, wobei hier wieder die Frage steht, sind die Menschen dort so gedrängt beisammen, dass ein Ausweichen des Hundes nicht mehr möglich ist?
Bestenfalls wird diese Regelung aufgrund der Schwierigkeiten in der Praxis nie umgesetzt. Zu befürchten ist aber, dass sie mehr oder weniger willkürlich, zumindest in der Auslegung der Situation stark umstritten, zur Anwendung kommen wird und da vor allem Menschen betrifft, die sich aufgrund geringen ökonomischen und kulturellen Kapitals nicht juristisch zur Wehr setzten werden, bzw. können.
Für Personen, die ihrem Hund keinen Maulkorb antun möchten, oder die einen Hund haben, für den es aufgrund der Größe keinen Maulkorb gibt, sieht das OVG die Möglichkeit vor, „durch räumliche Entfernung von der Ansammlung dem Maulkorbzwang zu entgehen“ (Rn. 78, Urteil des Sächsischen OVG, Az.: 3 C 15/09).
Dies kann auch als Grundtenor der gesamten neuen Regelungen der Leipziger Polizeiverordnung gesehen werden. Da Ordnungswidrigkeiten entsprechend des Opportunitätsprinzips nicht zwingend verfolgt werden müssen, bleibt es den Bediensteten der Polizei und des Ordnungsamtes überlassen, ob und bei wem sie die neuen Punkte der Verordnung umsetzten.
Zudem bieten diese Regelungen in der Praxis einen sehr weiten Ermessensspielraum. Es besteht also die Gefahr, dass die neue Polizeiverordnung dazu dient, ähnlich wie es bei Polizeikontrollen in der Drogenszene üblich ist, einem unliebsamen „Klientel“ den Aufenthalt in der Innenstadt so unangenehm wie nur möglich zu gestalten, mit der Hoffnung, dass diese „freiwillig“ wieder gehen werden.